垃圾分類工作已經(jīng)在全國試點(diǎn)推行，在一些城市也已經(jīng)全面開展。上海、浙江、湖南、江蘇等地的垃圾分類已經(jīng)取得初步效果，相關(guān)經(jīng)驗值得總結(jié)推廣。按照部署，到2022年和2025年，我國的垃圾分類工作要實現(xiàn)階段性目標(biāo)。為實現(xiàn)這兩個目標(biāo)，有必要針對現(xiàn)實中各地存在的共性問題，采取針對性的制度措施加以解決。筆者結(jié)合最近到一些省、市、自治區(qū)的調(diào)研體會，對垃圾分類和科學(xué)處置提出幾點(diǎn)思考和建議。
一是規(guī)劃和制度建設(shè)宜先行，設(shè)計要科學(xué)。
在規(guī)劃方面，要將垃圾分類納入“無廢城市”建設(shè)的格局中予以統(tǒng)籌考慮，將一般工業(yè)垃圾的處置和生活垃圾的處置統(tǒng)籌考慮，考慮垃圾分類后干垃圾和有害物質(zhì)的去處。為此，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌加強(qiáng)垃圾焚燒、垃圾填埋、危險廢物處置等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在浙江紹興，因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先進(jìn)，處理能力符合未來的發(fā)展預(yù)期，垃圾分類工作和固廢處置工作銜接得很好，不僅城市干凈整潔，而且投資企業(yè)進(jìn)園區(qū)、進(jìn)社區(qū)，不必?fù)?dān)心會有環(huán)境違法違規(guī)的現(xiàn)象。也就是說，良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為吸引地方投資、優(yōu)化營商環(huán)境的一部分。
在制度建設(shè)方面，要針對垃圾投放、清掃、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)信息共享、經(jīng)濟(jì)激勵、安全保障等方面的制度建設(shè)。在農(nóng)村面積大的城市，農(nóng)村和城鎮(zhèn)垃圾分類應(yīng)當(dāng)分開管理，如市區(qū)和區(qū)縣城區(qū)的垃圾分類由城管委負(fù)責(zé)，農(nóng)村的垃圾分類由農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門推動。浙江的一些城市曾經(jīng)讓城管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村垃圾分類，后來因為工作沒有抓手，最后還是改回由農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。對于農(nóng)村垃圾分類，可以建立“門前三包”、垃圾分類按戶考評、垃圾處理收費(fèi)、特殊困難戶收費(fèi)減免等制度。有了制度的保障，垃圾分類和處置工作才能走得規(guī)范、走得更遠(yuǎn)。
二是建立部門協(xié)同和區(qū)域考核的體制和制度。
在部門協(xié)同方面，可以借鑒江蘇蘇州、上海和浙江紹興的經(jīng)驗，建立市級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級甚至社區(qū)級的部門或者機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制，建立權(quán)力清單，讓各級各部門和社區(qū)機(jī)構(gòu)層層抓落實，把垃圾分類工作做實。如在紹興，餐廚垃圾的收集和運(yùn)輸由簽約的專業(yè)處置公司全部負(fù)責(zé)；而家庭的廚余垃圾，則由環(huán)衛(wèi)部門在垃圾分類系統(tǒng)收集后統(tǒng)一運(yùn)輸至專業(yè)公司予以處置。在社區(qū)，可以借鑒浙江、上海和江蘇的經(jīng)驗，實行居委會、村委會及社區(qū)、農(nóng)村黨支部負(fù)責(zé)制，發(fā)揮黨組織的保障作用。
在區(qū)域考核工作方面，可以借鑒上海、湖南寧鄉(xiāng)、蘇州和紹興的經(jīng)驗，建立針對各區(qū)域的垃圾分類工作考核指標(biāo)，實施區(qū)域考核制度和財政轉(zhuǎn)移獎罰機(jī)制。對于工作落后的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，既追究相關(guān)黨政負(fù)責(zé)人的責(zé)任，也要按照懲罰規(guī)則扣減此區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移資金。對于考核落后的社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處，可以借鑒浙江部分地區(qū)的經(jīng)驗，舉辦黨員干部培訓(xùn)班，以提高其認(rèn)識和組織管理能力。這樣做可以層層傳導(dǎo)壓力。
三是垃圾分類不能搞運(yùn)動式，急功近利；要考慮周到，穩(wěn)中求進(jìn)，久久為功。
首先，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，垃圾分類文明的轉(zhuǎn)型需要一到兩代人的時間。在社會主義新時代，我國有組織優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和資金優(yōu)勢，這一轉(zhuǎn)型的進(jìn)程可能加快，但是各地不能寄希望于在一兩年內(nèi)就實現(xiàn)公眾行為的根本轉(zhuǎn)變，要有打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。基于此，要制定中長期的行動計劃。
其次，要講究適當(dāng)?shù)耐七M(jìn)方法。在推行垃圾分類的早期，通過立法的強(qiáng)制、社區(qū)的指導(dǎo)和政府的宣傳來綜合推動，能夠取得很大進(jìn)展。但是社區(qū)指導(dǎo)員不可能長期深入到每個社區(qū)去實地指導(dǎo)和監(jiān)督，因此垃圾分類工作還是應(yīng)當(dāng)慢慢來，穩(wěn)扎穩(wěn)打，先易后難。在垃圾分類的指導(dǎo)方法方面，可以采取掛圖宣傳、視頻宣傳、APP指導(dǎo)、現(xiàn)場實操演練等相結(jié)合的方式，講究知識性和趣味性，也要考慮不會用智能手機(jī)人群特別是老年人群的特殊需求。
最后，要方便人民群眾。如強(qiáng)行規(guī)定只能在早晨或傍晚丟垃圾，這對于在特殊時間工作或者出差的人群是不方便的。因此，可以借鑒上海的經(jīng)驗，一個社區(qū)增加一個24小時都可以投放垃圾的設(shè)施。
四是不能大規(guī)模撤除社區(qū)和街頭的垃圾桶。
我國一些學(xué)者在對日本、英國倫敦等地撤除街頭垃圾桶的現(xiàn)象進(jìn)行解讀時，可能沒有結(jié)合時代背景，造成了對公眾的誤導(dǎo)。如有的學(xué)者單純認(rèn)為，這些城市撤除街頭垃圾桶是因為市民的文明素養(yǎng)高。其實，這種解讀不全面，撤除垃圾桶還有當(dāng)時安全保障的考量。20世紀(jì)90年代后期，日本很多城市撤除垃圾桶的一個原因，就是防止奧姆真理教人員往垃圾桶投擲爆炸物品。倫敦也有類似的防恐考量。在美國很多城市，街頭垃圾桶很多，但是垃圾桶都是金屬網(wǎng)狀鏤空的，里面套一個可以提走的塑料袋，防恐也是目的之一。
五是以樸實的態(tài)度和方法推進(jìn)垃圾分類，不要追求裝備的豪華化。
一些城市在推進(jìn)垃圾分類的過程中，花高價錢配備了一些指紋識別、刷臉識別等智能化垃圾分類桶，這是與垃圾分類的初衷相違背的。垃圾分類是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期不得不完成的文明轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型既是資源節(jié)約和環(huán)境污染防治的需要，也是培養(yǎng)人們綠色生活方式的需要。也就是說，垃圾分類的目的是要培養(yǎng)人們養(yǎng)成自覺的環(huán)境友好型和資源節(jié)約型生活方式，不是搞面子工程，應(yīng)當(dāng)用樸素的方式推進(jìn)垃圾分類。
此外，因為垃圾的低值化，除了廢品回收利用外，垃圾分類的市場化基本上是虧本的，不得不依靠財政的大幅補(bǔ)貼予以維持。而高價錢購買設(shè)備，肯定與垃圾分類的經(jīng)濟(jì)規(guī)律相違背。因此，對于豪華推進(jìn)垃圾分類的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)保持警惕。
六是開展不同垃圾的協(xié)同處置。
在不同垃圾的協(xié)同處置方面，內(nèi)蒙古包頭、湖南長沙、紹興的一些經(jīng)驗可供借鑒。如在包頭，垃圾焚燒發(fā)電廠區(qū)內(nèi)還建有一家餐廚垃圾處理廠，餐廚垃圾經(jīng)過熱處理后進(jìn)行厭氧發(fā)酵，產(chǎn)生的沼氣用來發(fā)電，剩下的固體殘渣用于養(yǎng)殖黑水虻。在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水排入垃圾焚燒發(fā)電廠的污水處理系統(tǒng)。黑水虻用于養(yǎng)殖業(yè)或者化妝品業(yè)。
紹興則更進(jìn)一步，還在垃圾焚燒發(fā)電廠的廠區(qū)內(nèi)，將餐飲行業(yè)的餐廚垃圾和垃圾分類所得的居民家庭廚余垃圾進(jìn)行協(xié)同處置。餐廚垃圾進(jìn)行固液分離后，固態(tài)物質(zhì)進(jìn)入廚余垃圾系統(tǒng)進(jìn)行厭氧發(fā)酵，液態(tài)物質(zhì)分離成毛油和水。毛油銷售給工業(yè)企業(yè)做原料，效益不菲。垃圾的協(xié)同處置可以實現(xiàn)效益的最大化，因此各地應(yīng)當(dāng)大力建設(shè)垃圾協(xié)同處置的設(shè)施。
七是開展特殊垃圾的資源化。
園林綠化垃圾在南方城市的產(chǎn)生量越來越多，可以借鑒長沙、蘇州和紹興的經(jīng)驗，采取粉碎后還田、還綠地的措施，或采取碳化的措施。因為含鹽分，餐廚垃圾堆肥的方式花農(nóng)等并不歡迎，但是對于粉碎后的園林綠化垃圾，他們還是很喜歡的。在紹興，園林綠化垃圾粉碎后很多鋪放到竹林中，用于竹筍生長，紹興目前還正在上馬一家園林綠化垃圾的碳化工廠。
對于城市快速發(fā)展而帶來的大量建筑垃圾，很多城市建立了粉碎后回收利用的制度。如一些城市要求每個區(qū)縣騰出一定的地方用于堆放和粉碎建筑垃圾，然后將建筑垃圾予以資源化，用于制磚或者鋪設(shè)道路。
對于大件家具的回收處理，一些地方目前缺乏應(yīng)對措施。可以借鑒上海等地的經(jīng)驗，將大件家具運(yùn)送至集中拆解場所，予以拆解。對拆解產(chǎn)生的木材進(jìn)行粉碎化處理，之后送至碳化廠碳化處置或送至垃圾焚燒發(fā)電廠。
八是征收跨區(qū)域垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。
垃圾填埋和焚燒之所以產(chǎn)生鄰避效應(yīng)，一個重要的原因是垃圾收納地缺乏利益保護(hù)。為此一些地方，如上海、江蘇、浙江、湖南等地出臺了征收跨區(qū)域垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度，對于將垃圾運(yùn)送到本市其他區(qū)縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，既繳納垃圾處理費(fèi)，也要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向垃圾處理地繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。這個費(fèi)用主要用于對垃圾處理地失地農(nóng)民的生計補(bǔ)助，用于垃圾處理地環(huán)境的修復(fù)和土地權(quán)益補(bǔ)償。建議對這項制度予以法制化，以減少鄰避效應(yīng)的發(fā)生。
此外，建議不要輕易采用罰款或信用制裁等機(jī)制。罰款和信用管理機(jī)制很管用，但是一些地方在對這兩種手段的必要性、與垃圾分類行為的相關(guān)性和法律后果評估不足的情況下，貿(mào)然采取這兩種措施，造成了不好的社會效果。垃圾分類需要爭取社會各界最廣泛的支持，而不是受到最廣泛的抵制，因此建議謹(jǐn)慎罰款，更要謹(jǐn)慎采取信用制裁措施。對于不聽勸阻惡意亂扔垃圾、多次大量亂扔垃圾等少數(shù)行為，可以處以罰款，但要以提醒和教育為主，避免招致社會的反感。（常紀(jì)文）
作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所
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